Verfassungsgebung – damals und heute

1921: Gruppenfoto der Landtagsabgeordneten mit Regierungschef Josef Ospelt im Landtagssaal, vordere Reihe v.l.: Eugen Nipp, Josef Marxer, Regierungschef Josef Ospelt, Landtagspräsident Fritz Walser, Emil Risch, Albert Wolfinger, Franz Josef Hoop. Hintere Reihe v.l.: Johann Wohlwend, Johann Wanger, Josef Gassner, Karl Kaiser, Peter Büchel, Josef Sprenger, Johann Hasler. Auf dem Bild fehlen Wilhelm Beck und der spätere Regierungschef Gustav Schädler. © Walter Ospelt, Vaduz / LI LA

Dieser Beitrag stellt dar, was es brauchte, um die liechtensteinische Verfassung vor 100 Jahren zu erlassen. Danach nennt er die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit heute überzeugende Verfassungs- und Gesetzesänderungen ausgearbeitet werden können. 

Am 5. Oktober 1921 trat die noch heute gültige Verfassung Liechtensteins in Kraft. Sie gab den Anstoss für viele Neuerungen: Seit 1921 entscheidet nicht mehr ein vom Fürsten berufener ausländischer Landesverweser, sondern die aus Liechtensteiner Bürgerinnen und Bürgern zusammengesetzte Regierung. Sie ist dem Fürsten und dem Landtag verantwortlich. Seit 100 Jahren haben alle Gerichte und Behörden ihren Sitz im Land. Der Staatsgerichtshof übt die Verfassungsgerichtsbarkeit aus. Die Stimmberechtigten können Initiativen und Referenden ergreifen.

Im Folgenden stehen jedoch nicht diese Errungenschaften der Verfassung von 1921 im Vordergrund. Sondern es soll an diejenigen Bedingungen nach dem Ersten Weltkrieg erinnert werden, welche die Totalrevision der Verfassung notwendig und möglich machten. Danach wird gesagt, was in der Verfassung bis heute nicht erwähnt wird, aber für das Funktionieren des Staatswesens wichtig ist. 

Trotz Totalrevision kein Bruch mit der Verfassung von 1862
Die Verfassung von 1921 wurde in dem von der Konstitutionellen Verfassung von 1862 vorgegebenen Verfahren vom Landtag ausgearbeitet und von Fürst Johann II. sanktioniert. Es verstrichen mehr als zwei Jahre zwischen dem ersten Entwurf von Wilhelm Beck im Januar 1919 und der Verabschiedung in der Landtagssitzung vom 24. August 1921. Eine Reihe von Politikern – allen voran Landesverweser Josef Peer – hatte am Verfassungstext gearbeitet. Viele Bestimmungen wurden aus der Konstitutionellen Verfassung übernommen. Die Staatsform Monarchie stand – nicht zuletzt wegen der finanziellen Unterstützung des notleidenden Landes durch Johann II. – nicht zur Disposition. Vielmehr hatten sich in den Schlossabmachungen vom September 1920 die Vertreter aus den Reihen der Christlich-sozialen Volkspartei mit Johann II. über die Grundzüge der neuen Verfassung geeinigt.

Bedingungen für den Erlass der Verfassung von 1921
Voraussetzung für jedes neue Gesetz ist der Wunsch nach einer Neuregelung. Reihum in Europa stürzten im und nach dem Ersten Weltkrieg die alten Regime. In Liechtenstein herrschte bittere Not. Die in die neue Verfassung gesetzten Hoffnungen zeigen sich in dem bis heute nie revidierten Kapitel über die Staatsaufgaben. Es schuf die Grundlage für die Wirtschaftsförderung und verlangte den Ausbau der Infrastruktur sowie die Errichtung von Sozialversicherungen. Die Forderungen  aus der Bevölkerung konnten auch deshalb wirkungsvoll vorgebracht werden, weil sich im Februar 1918 rund um Wilhelm Beck die Volkspartei gegründet hatte. Ihr stand mit den von Beck schon 1914 ins Leben gerufenen «Oberrheinischen Nachrichten» ein Sprachrohr zur Verfügung. In und über Liechtenstein berichteten somit zwei Zeitungen unterschiedlicher Ausrichtung. Zeitungsartikel, Flugblätter etc. konnten von jeder und jedem gelesen werden. Denn Liechtenstein hatte schon früh im 19. Jahrhundert die allgemeine Schulpflicht eingeführt, auch für die Mädchen.

Wesentlich war auch, dass bereits 1918 die Wahl mittels Wahlmännern abgeschafft worden war. Gemäss dem Gesetz vom 21. Januar 1918 betreffend die Abänderung der Landtagswahlordnung gingen neu zwölf der 15 Abgeordneten aus allgemeinen direkten Wahlen hervor. Dies stärkte die Volkspartei und die demokratische Legitimation aller Abgeordneten.

Wichtig ist die Bereitschaft aller, sich mit verschiedenen Themen und Standpunkten auseinanderzusetzen und dazuzulernen.

Leerstellen in der Verfassung von 1921
Viele Themen wurden 1921 nicht erörtert. Sie fanden folglich auch keinen Eingang in den Verfassungstext. Dies gilt zum Beispiel für die politischen Parteien und die Medien. Garantiert wird in Art. 40 LV aber die freie Meinungsäusserung. Dass 1921 die Auswanderung nach Amerika  noch immer aktuell war und viele Liechtensteinerinnen und Liechtensteiner in der Schweiz arbeiteten, ging damals aus der Verfassung so wenig hervor wie heute die Tatsache, dass die Einwanderung nach Liechtenstein streng reglementiert ist. Umweltschutz war 1921 kein Thema. Wie der Katalog der Staatsaufgaben zeigt, stand die Ankurbelung der Wirtschaft im Vordergrund.

Der Landtag hatte am 2. August 1919 den Zollvertrag mit Österreich gekündigt. Als er zwei Jahre später die neue Verfassung annahm, waren die Verhandlungen mit der Schweiz über den Zollanschlussvertrag bekanntlich noch nicht beendet. Die Verfassung ging nicht darauf ein. Sie erwähnte und erwähnt nur, dass wichtige Staatsverträge vom Landtag genehmigt werden müssen. Der Verfassung sieht man auch nicht an, dass Liechtenstein Mitglied im EWR ist. Das Schweigen könnte man als elegant bezeichnen: Die Verfassung muss sich so nicht ausdrücklich zum Stufenbau der Rechtsordnung äussern. Steht EWR-Recht über, neben oder unter der Verfassung? Was gilt für Konventionen des Europarates und der UNO? Die Verfassung beantwortet solche Fragen nicht ausdrücklich. Der Staatsgerichtshof und die rechtswissenschaftliche Lehre haben deshalb im Laufe der Zeit Antworten auf die entsprechenden Fragen gegeben.

Lehren aus dem Prozess der Verfassungsgebung von 1921
Wenn man sich vergegenwärtigt, was es 1921 brauchte, damit die Totalrevision der Verfassung gelingen konnte, so ist dies in vielen Punkten dasselbe, was es heute braucht, wenn neue Normen erlassen werden sollen. Es sind dies:

  • Der Wunsch nach einer neuen Regelung.
  • Orte, an denen ein Austausch von Erfahrungen und Ideen stattfindet.
  • Medien, die hartnäckig recherchieren und unvoreingenommen darüber berichten, was sich in Liechtenstein und im Ausland ereignet.
  • Fachleute unterschiedlicher Couleur, die dabei helfen, das Tagesgeschehen einzuordnen und längerfristige Entwicklungen zu erkennen.
  • Bildung aller Einwohnerinnen und Einwohner. Dabei geht es nicht so sehr um angehäuftes Wissen, sondern um die Bereitschaft, sich mit verschiedenen Themen und Standpunkten auseinanderzusetzen und dazuzulernen.
  • Ein offener Blick über die Grenzen des Landes hinaus.

Nur wenn diese Voraussetzungen immer wieder geschaffen werden, kann ein Staat die für sein Fortbestehen notwendigen Entscheide fällen und umsetzen. Ob sich allerdings eine konkrete Forderung durchsetzt, hängt von der Verteilung der politischen Macht ab und damit auch von der Ausgestaltung des Wahl- und des Parlamentsrechts. 

Wichtig ist, dass die mächtigste Partei respektive – im Falle Liechtensteins – die Koalitionsparteien die Spielregeln nicht nach Belieben ändern können. Wer an der Macht ist, darf weder die Möglichkeit haben, Verfassung und Gesetz willkürlich abzuändern, noch darf er Versuche, die Staatsorganisation und das Rechtssystem weiterzuentwickeln, abwürgen können. Die Landesverfassung bannt diese Gefahr mit folgenden Vorgaben:

  • Verfassungsänderungen setzen eine Dreiviertelmehrheit im Landtag voraus.
  • Gegen Verfassungs- und Gesetzesrevisionen kann das Referendum ergriffen werden.
  • Es braucht die Zustimmung des Landesfürsten zu allen Verfassungs- und Gesetzesänderungen.
  • Der Staatsgerichtshof kann zur Überprüfung von Gesetzesbestimmungen auf ihre Verfassungsmässigkeit angerufen werden. 
  • Das Initiativrecht und die Rechte, die jedem einzelnen Landtagsmitglied zustehen, garantieren, dass neue Ideen jederzeit vorgebracht werden können.

Mit Fug und Recht darf deshalb gesagt werden: Mit der Verfassung von 1921 wurde der Grundstein gelegt für ihr langes erfolgreiches Bestehen. Überdies schreibt die Landesverfassung für Verfassungs- und Gesetzesänderungen ein Verfahren vor, das die verschiedensten Interessen einzubinden vermag. Dies trägt zur Stabilität im Land bei. 

Original der Konstitutionellen Verfassung von 1862.
© Kubelka, Peter, Wien / LI LA